공공 서비스 의무

공공 서비스 의무 또는 공적 서비스 의무(Public Service Obligation : PSO)는 국가 등이 공익적 목적에서 특정한 서비스 제공 의무를 사업자에게 부과하는 행위를 의미한다.

개요

공공 서비스 의무는 통상적으로 서비스를 제공하는 주체가 상업적 이익의 관점에서는 제공될 수 없거나 제공되기 어려운 각종 공적인 서비스를 제공하게 하는 의무를 말한다. 이는 전기, 가스, 전화, 교통, 우편, 금융 등에 대해서 부과될 수 있다. 이러한 서비스 중에서는 국민 생활에 필수적임에도 불구하고 불채산 등을 이유로 영리목적 하에서는 정상적인 공급이 이루어지지 않기 때문에 이를 정책적 또는 공적 이익의 관점에서 정부(국가)나 지방자치단체가 이를 수행하도록 기업 등에 의무를 부과하는 것이다.

1980년대 신자유주의의 경영효율화 흐름 속에 이러한 서비스 부문에서의 민영화가 추진되었는데, 이러한 공적 서비스의 주체를 민간으로 전환할 경우에는 서비스 제공의 보편성에 문제가 생길 수 있다. 민간은 공공성보다는 수익성을 추구 할 수밖에 없기에, 민영화로 서비스에 흠결이 생기는 지역이나 계층을 파악하고, 안정적이고, 공평한 서비스를 제공하자는 것이 이 제도의 취지이다.

이와같이 강제적으로 서비스를 제공하도록 의무를 부과함에 따라서 당연히 손실이 발생하게 되는데, 이러한 손실은 그 원인자인 정부 내지 지방자치단체가 보전을 해야 한다. 따라서 공공 서비스 의무의 부과에는 반대급부로서 재정 등의 보전 조치가 병과되게 되며, 종종 이러한 보전조치 자체를 PSO라고 칭하기도 한다.

한편으로 보편적 서비스 의무(Universal service obligations : USO)라는 용어가 공공 서비스 의무와 비슷하게 사용되고 있다. 이는 유사한 의미를 가지고 있지만 상대적으로 보편 서비스 의무는 차별없이 합리적으로 서비스를 제공할 의무를 의미하는 편으로 접근성에 주안을 두는 것이며, 공공 서비스 의무는 사회적 요금과 같은 적정한 경제가치로의 공급 및 공급되는 서비스의 종류에 주안을 두고 접근하는 것이라고 할 수 있으나, 사용하는 경우에 따라서 이러한 구분이 없이 적용되거나, 보상제공의 유무로서 구분되거나 하기도 한다.

역사

공공 서비스 의무라는 용어의 등장은 1974년 영국의 Railway Act 제정 과정에서 처음으로 사용되었다. 여기에서는 국가가 철도 산업을 개혁하면서 격오지 노선과 같이 사회적으로 반드시 필요한 서비스를 제공하도록 의무를 부과하고, 이로 인해 발생하는 운영상의 결손을 보상하도록 규정하여 두고 있다. 이후 다른 각 분야에서도 민간이 수행하는 공적 서비스가 확대됨에 따라 공공 서비스 의무와 보상이라는 개념도 같이 확대되게 된다.

이러한 공공 서비스 의무 개념을 적극적으로 활용하는 곳은 유럽 연합이다. 방송 통신 부문에 대해서는 2002년에, 우편 부문에 대해서는 1997년에, 그리고 가스와 전기에 대해서는 2009년에 유럽 차원에서 지침을 시행하여 도입하였으며, 철도 부문에 대해서는 2007년에 규제를 도입한 바 있다.

한국에서는 명시적으로 공공 서비스 의무의 제공과 보상을 규정한 것은 철도가 최초로, 2003년에 철도산업발전기본법을 입법하면서 기타 법령에 명시된 철도의 서비스 부담 의무로 인한 손실, 벽지 노선의 운영 등과 같은 경영손실, 국가의 특수목적사업 수행으로 인한 비용을 원인 제공자가 부담하도록 명시하여 이를 공개적으로 규정하였다. 이후 가스, 수도 등에 대해서도 공공 서비스 의무 개념이 도입되어 적용되고 있다.

현황

철도

철도에 대해서는 크게 3개 항목으로 구분하여 공적 서비스 의무를 부과하고, 이를 보상하고 있다.

요금 감면

철도 운임·요금에 대해서 법령 및 조례 등에 따라 할인 및 감면을 적용하는 의무이다. 법률상 요금 감면 의무가 있는 경우는 아래와 같다. 이하의 내용은 일반철도 및 광역철도, 도시철도에 대해서 공통 적용되고 있다. 이하의 사례 중 청소년을 제외하면, 광역철도를 포함한 수도권 전철 및 도시철도는 무상 운송을 제공하며, 일반철도에 대해서는 할인을 제공한다.

• 경로우대자(만 65세 이상의 자)
• 장애인
• 전상군경, 공상군경, 4·19혁명부상자, 공상공무원 및 특별공로상이자
• 독립유공자
• 5·18민주화운동 부상자
• 청소년(9세 이상 24세 이하의 사람) (단, 일반철도에 대해서는 적용되지 않음)

한편으로 요금 감면은 영주권을 보유한 외국인에 대해서는 적용되지 않고 있으며, 특히 경로우대에 대해서는 국내법이라는 이유로 영주권 보유 외국인에 대해서 적용되지 않아 차별이라는 지적이 존재한다. 또한, 지방자치단체 관할의 지방공기업인 도시철도에 대해서도 법률상 요금 감면 의무를 부과하고 있음에도 이에 대한 예산 보전 조치가 이루어지지 않고 있음에 대하여 논란이 있다.

현재 국비에서 한국철도공사의 무임 및 운임할인에 대해서 예산에 의한 보전이 실시되고 있다. 그러나, 실제로 전액을 보전하지는 않고 있으며 매년 예산 사정에 따라 50~70% 정도 범위에서만 이루어 지고 있는 것으로 보인다. 한편으로 민간투자사업에 대해서는 최소운영수입 보장제도(MRG)또는 표준비용보전(SCS)에 포함되어 보전이 이루어지게 된다.

벽지노선 운행

특정 노선의 열차를 운행해야 하는 의무이다. 법령에 의해서 노선이 지명된 것은 아니고 정부와 체결하는 계약에 의해서 노선이 지정된다. 2006년 이래 12개 노선에 대해서 이루어졌으나, 이후 8개 노선으로 조정되었으며 2013년 이후부터는 충북선을 포함하여 9개 노선을 지정하여 보상하고 있다.

• 경북선 (문경선 점촌~진남 구간 포함)
• 영동선 (삼척선, 묵호항선, 북평선, 북영주삼각선 포함)
• 정선선 (단, 구절리~아우라지 제외)
• 태백선 (함백선, 태백삼각선 포함)
• 동해남부선 (우암선, 가야선, 부전선, 온산선, 괴동선, 장생포선, 울산항선 포함)
• 진해선
• 대구선
• 경전선 (미전선, 광양항선, 광양제철선, 광주선, 신광양항선 포함)
• 충북선

보상에 대해서는 전액을 보상하는 것이 아니라, 이들 노선에 대한 보상액은 법률 상에 명시된 '적정한 경영 개선 조치를 취하였음에도 불구하고'라는 조건에 따라서 영업계수에 비례하여 보상율을 95%~70% 범위 내에서만 인정하여 보상하고 있다.

특수목적사업

철도운영자가 국가가 요구하는 특수목적사업을 수행할 의무이다. 법령상에 이 이상의 세부적인 내용이 언급되지 않고 있는데, 아무래도 군 내지 정보 부문과 관련된 것으로 생각하는 것이 좋을 것이다. 이게 뭔지 알더라도 코렁탕 시식을 하기 싫다면 상술하지 말것.

여객 자동차 운수(버스)

버스 교통에 대해서도 공공 서비스 의무라는 명칭이 쓰이진 않았으나, 통상적으로 적자결손보조, 벽지노선 손실보상, 오지·도서교통 지원의 형태로 보전이 이루어져 왔으며, 과거 국가가 보전의무를 가졌으나 현재는 지방자치단체가 교부세를 받아 실시하고 있다. 이중 벽지노선이나 오지 도서 교통 지원에 대해서는 시·도지사가 직접 노선 개설을 명령하거나(이른바 벽지명령노선) 운행을 유지하도록 할 수 있어 사실상의 공공 서비스 의무에 해당한다.

우편

우편에서는 공공 서비스 의무보다는 보편적 서비스 의무(Universal Service Obligation)라는 용어로 다루어진다. 법률상 기본우편역무의 제공 의무가 정부, 구체적으로 정보통신부 장관에게 부과되어 있다. 다만, 정부현업인 우편사업의 특성상 이것에 대한 비용보전 등의 의무가 따로 규정되어 있지는 않다.

해당 조항에 근거한 보편적 우편역무는 이하와 같다.

• 2킬로그램 이하의 통상우편물(통상 우편)
• 20킬로그램 이하의 소포우편물(소포 우편)
• 상기 각 호의 우편물의 기록취급 등 특수취급 우편물

또한, 해당 조항에 근거하여 전국에 걸쳐 효율적인 우편송달을 실시해야 하며, 공평하게 적정한 요금으로 전 국민에게 제공되어야 함을 명시하고 있어, 단순히 서비스의 제공 외에 서비스의 질적 특성에 대해서도 선언적이나마 규정하고 있다. 반대로 그런 이유로 보편적 우편 역무에 대해서는 우정 조직이 독점권을 확보하고 있으며, 민간 업체가 사서함에 직접 배달하는 등의 침해 행위는 규제된다.

또한, 우편의 서비스 의무 외에도, 우편 사업이 받아야 할 서비스 제공 의무도 존재하고 있다. 철도 및 궤도사업, 선박, 항공기 운송사업을 수행하는 자에 대해서 우편물의 운송명령을 부과하고, 이에 대한 정당 보상을 실시할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나, 철도청이 수행하던 우편화물 수송이 폐지된 현재에는 이 조항에 근거한 우편 수송이 이루어지지는 않고 있다.

정보통신

정보통신의 개념이 우편에서 갈라져 나온 만큼, 정보통신도 보편적 역무의 개념으로 접근한다.

대한민국에서 유일하게 제대로 된 유선전화 역무를 제공하던 한국통신(現 KT)의 민영화를 앞두고 인구희박 지역의 유선전화를 우편처럼 비용보전없이 넘어가기 어려워져 2000년부터 보편적 역무에 대해 정의하여 한국통신의 보편적 역무를 제외한 수익과 나머지 주요 통신사들의 수익에 비례하여 한국통신의 손실분을 메우기 시작했다.

• 시내전화·선박무선전화·공중전화

  이 셋은 KT가 보편적역무제공사업자로 지정되어 손실금을 지원받는다. 시내전화의 경우 모든 부분의 손실이 보전되는 것이 아니라, 통화권역을 나누어 설비 유지비보다 수익이 적은 통화권역에 한해 손실금이 지원된다. 또한 유선전화를 신규 설치할 때 가장 가까운 선로에서 80m까지 전봇대(전주건식)를 무상설치해주는 재원이 된다.

• 초고속인터넷

  초고속인터넷은 2020년부터 역무에 포함되었으며 역시 KT가 보편적역무제공사업자다. 60%를 보조하며 100Mbps급 인터넷을 보장한다. 이로써 인터넷을 무료로 깔기 위해 유선전화도 같이 신청하던 불합리가 해소될 전망이다.

• 긴급전화 연결

  긴급전화(112, 119 등)에 연결되는 통화료는 통신사가 전액 부담한다. 미개통 단말기라도 긴급호를 요청하면 무조건 가까운 기지국에서 연결한다. 각자가 부담하는 형태이므로 별도의 손실보전은 하지 않는다.

• 사회복지계층 요금감면

  장애인, 저소득층 등에 대한 요금감면의 의무를 보편적 역무로 지정했으며, 요금감면액으로 인한 손실은 통신사가 전액 부담한다. 각자가 부담하는 형태이므로 별도의 손실보전은 하지 않는다.

보상 방법

이러한 공익서비스 제공으로 인한 손실에 대해 모두 보상하는 것은 아니며 보상을 하더라도 국가의 직접 보상 외에도, 교차보조, 경쟁사업자 보조 등 다양한 간접 보상 방식이 있다.

• 국가보조

  정부가 공익서비스 제공에 직접 보상을 하는 방식.

  • 법률에 의한 방식 : ex)여객운수사업법 24조 벽지노선 운항 보상 규정
  • 계약에 의한 방식 : Public service contact라고 부르며, 경쟁입찰, 직접계약 등이 있다. 보상 방식을 신축적으로 조정함으로써 효율성을 추구하는 방식이다. 도서지역 여객선 운항이 이러한 형태로 지원된다.
• 교차보조

  특정 소비계층에서 얻은 초과수입으로 손실을 보전하는 방식. 예를 들면 대도시를 왕래하는 소비자에게 높은 운임을 부과하여 얻은 수익으로 교통량이 적은 지역의 주민에게 값싸게 서비스를 공급하는 방식이다.

• 경쟁사업보조

  공익서비스를 제공함으로써 발생한 특정기업의 손실을, 서비스 제공의무가 면제된 다른 기업이 분담하는 방식이다.