행정구역 개편

행정구역 개편에 관한 여러 주제들을 정리한 문서이다.

개요

행정구역은 행정상 편의를 위해 인위적으로 지정된 행정상의 구역으로, 생활권과 지형이 시대에 따라 변화됨에 따라 행정구역의 변동을 요구하는 목소리가 나오기도 한다.

통합론과 분리론

통합론

공공재 공급의 측면에서 규모의 경제를 달성하기 위해 행정구역의 규모를 확장하는 것이 바람직하다고 보는 입장으로, 그 경제적 규모를 달성하기 위한 구역의 범위를 생활권 내지 정주권, 혹은 개발권(도시계획권)과 일치하는 지역적 범위로 본다. 쉽게 말하면 행정구역 확대론의 이론이라고 보면 된다. 시군구 통폐합론과 특별시, 광역시 추가 확장론 등은 통합론과 관련이 있다. 통합론은 통합된 광역행정 구현에 도움이 되지만 근린자치의 가치(이를 다른 말로 '민주성'이라 표현한다)를 훼손할 수 있다는 단점이 있다.

분리론

행정구역 축소 혹은 세분화가 공공재 수요의 측면에서 주민들이 원하는 종류와 양에 맞는 공공재를 공급하는 것이 효율적이고, 지역자치에 기반한 민주주의에도 더욱 부합된다고 보는 입장이다. 분리론과 관련된 이론으로는 오츠의 분권화 정리, 티부 가설, 공공선택론이 있다. 쉽게 말하면 행정구역 분리론 혹은 행정구역 통폐합 및 확장에 대한 반대이론이라고 보면 된다. 시군구 통폐합에 대한 반대론과 서울특별시 분할론은 분리론과 관련이 있다. 분리론은 근린자치의 정신을 살린다는 장점이 있지만 광역행정에 지장을 줄 수 있다는 단점이 있다.

광역자치단체 개편 문제

도 폐지론

전통적인 역사가 있는 행정구역인 도는 산업화, 광역화된 오늘날에는 실질적인 생활권과 경제권과 맞지 않아서 도를 여러 개의 광역자치단체로 분할하자는 논지로 일부 학자와 정치인, 관료가 도 폐지론을 꺼냈다. 보통 도 폐지론의 경우 도의 분할 뿐만 아니라 단층제 개편의 성격을 띄는 경우가 많다. 비대한 자치시들의 광역시 추가 승격 요구를 일거에 해결하기 위해 도 폐지론을 주장하는 경우도 있다.

도 폐지에 대한 반대론으로, 도 폐지는 전통적 지역의식을 크게 훼손시킬 수 있고, 광역자치단체를 여러 개로 분할함으로써 지자체의 힘을 약화시켜 중앙종속적으로 만들 수 있으며, 취약지역은 더욱 취약해저 재정난 등의 문제를 낳을 것이라고 지적한다.

광역시-도 통합 문제

광역시와 도 간 괴리로 인한 광역행정 상의 문제 등으로 광역시-도 통합론이 나오기도 한다. 광역시를 기존대로 도 산하 자치시로 편입(환원)시켜 광역자치단체를 일치시켜 기존의 광역행정 상 문제를 해소하자는 것. 수원, 창원 등 거대 자치시의 광역시 추가 승격을 원천적으로 억제하는 차원에서 이런 통합론을 꺼내는 경우도 있다.

하지만 광역시의 도 환원 이후 종전의 광역시였던 대도시의 위상 정립 문제, 광역시를 여러 개의 도 산하 자치시로 분할할 경우의 광역행정 상의 문제 등과 같은 문제점이 존재한다.

광역시 추가 승격 문제

도 산하 자치시(municipal city)라는 시스템은 인구 50만 이상의 대도시에는 맞지 않은 체제라는 문제점과 부산, 대구, 인천 등 기존 광역시와 수원, 창원 등 비대 자치시 간 형평성 문제 등으로 수원, 고양, 성남, 안양, 부천, 청주, 창원 등 도 산하 대도시에서 광역시 추가 승격 요구가 지속적으로 나오고 있다.

하지만 도세(道勢) 축소, 인구 과밀화 촉진과 같은 문제점으로 중앙정부와 도 지방정부 차원에서 이러한 요구를 적극 억제하고 있는 실정으로, 현실적으로는 광역시 추가 승격 가능성이 막힌 상태다.

서울특별시 개편 문제

광역대통합론

수도권의 광역행정 상의 문제를 해소하기 위해 수도권의 광역자치단체인 서울특별시와 경기도, [[인천광역시]]를 서울특별도(가칭)로 통합하는 방안이 1990년대 초반에 일부 학자들을 중심으로 제기된 바가 있다. 하지만 수도권 인구 집중 현실을 감안할 때 서울특별도지사에 대한 막강한 권력이 부여될 수 있다는 문제가 지적된다.

경인축선의 지역발전을 꾀하는 차원에서 [[인천광역시]]와 그 주변 도시인 부천시, 광명시 등을 서울특별시에 통합시키는 경인통합론이 제기된 적도 있었다.(자유선진당의 광역자치단체 통합 개편안)

분할론

서울특별시가 지대하게 비대하다는 문제와 서울 집중 문제를 해소하기 위해 1990년대 초반에 정관계에서 본격적으로 서울시 분할 방안이 논의된 적이 있었다. 하지만 광역행정 상의 심각한 문제를 초래할 것이라는 당시 학계의 반발에 따라 논의가 일단락된 바 있다.

서울특별시, 영등포시, 강남시로 3등분하는 방안과 서서울시, 동서울시, 남서울시, 중서울시, 북서울시 등으로 분할하는 방안과 서울특별시의 도심만 서울시로 남기고 나머지 자치구들은 경기도 산하 자치시로 전환하는 방안 등이 있다.

서울 외곽 지역의 자치권을 증진하고, 지역균형발전을 꾀할 수 있다는 장점이 있지만 도시가 분할됨에 따른 광역행정 상의 커다란 문제(상하수도, 도시계획, 대중교통 등)가 예상된다는 단점도 있다.

경기도 분도 문제

한강 이북의 경기도를 경기북도로 분리해야되는지에 대한 문제다.

특별시, 광역시 주변 지역 편입 문제

서울권

광명시 서울 편입

시 승격 이전에는 서울특별시 도시계획 하에 광명리가 서울 개봉동과 같이 주거지로 개발되었고 철산리는 구로공단 거주 수요를 채우기 위한 주거지로의 개발이 계획되었으나 서울 확장 억제라는 명분으로 서울 편입이 무산되어 1981년 시흥군 광명출장소와 소하읍이 광명시로 승격된 역사가 있다. 생활권 면에서는 서울 영등포 권역에 속해 있고 전화, 버스, 택시 등 서울의 인프라에 의존하는 비율이 높아서 서울 편입 열망이 강한 위성도시로 꼽혀왔다. 광명시가 서울로 편입되지 않아서 법원, 검찰청, 예비군훈련장 등에서 주민들이 불편을 겪는 부분이 존재하고 있다. 2009년에는 광명시장 출신 국회의원인 백재현씨가 서울 편입을 위한 특별법을 발의한 바가 있다.

하지만 도역 상실을 원하지 않는 경기도의 반대와 특별시, 광역시 추가 확장에 소극적인 중앙정부, 시역 확장에 관심이 없는 서울시의 태도 등으로 광명시가 서울특별시에 편입될 가능성이 현재로서는 매우 낮다.

과천시 서울 편입

광명시와 같이 서울특별시 도시계획구역에 속한 역사가 있으며, 과천시 형성 초창기에 서울 출신 이주민이 많아 생활권 상 안양권보다는 서초권에 가까운 편으로 과거에는 서울 편입 요구가 나오던 지역이다. 그리고 광명시와 함께 서울특별시의 지역번호 02를 사용한다.

하지만 현재 과천지역 주민 여론은 서울 편입에 소극적인 편이며, 오히려 과천시 존치를 원하는 분위기이다. 서울 편입론은 과천의 안양권 통합에 대항하기 위한 차악책으로서의 성격이 짙다는 것. 시가지가 연담화되어 있는 광명시와 다르게 남태령 등 지형적인 문제 때문에 서울 편입이 무리이지 않겠냐는 시각도 존재한다. 다만 주암동 장군마을은 생활권을 봐서는 서울로 편입하는 것이 맞는데 과천시의 반발로 편입이 이루어지지 않고 있다.

고양시 일부 서울 편입

고양시 덕양구 중 옛 신도면 지역인 북한동, 지축동, 화전동 등지는 서울특별시 도시계획구역에 속한 역사가 있고, 서울특별시의 지역번호 02를 사용한다. 해당 지역은 생활권상 은평, 마포권에 속해 있으며, 서울특별시의 혐오시설들이 자리잡고 있다.

특히 대덕동 주민들이 서울 편입을 요구하는 시위를 벌인 적 있다.

하남시 일부 서울 편입

하남시 중 옛 서부면 지역인 감북동, 초이동 일대는 송파구 생활권에 속해 있고 학군도 서울특별시 쪽으로 편입되어 있지만 하남시 본시가지로 가기에 지형상 문제가 존재하여 예전부터 서울 편입 요구가 있던 지역이다.

수락리버시티 문제

의정부시 장암동 일부인 수락리버시티는 서울 상계동의 아파트 부지와 같이 하나의 단지로 개발된 곳으로, 지리적으로는 의정부IC로 인해 의정부 본시가지와 분리되어 있고 생활권은 노원권에 속해 있다. 학군 문제는 초등학교는 서울누원초등학교 학군으로 편입시키는 선에서 마무리되었지만 중고교 학군에서 불편함이 존재한다. 주민들은 적극적으로 서울 편입을 요구하고 있지만 시역 상실을 원하지 않는 의정부시측의 소극적인 태도로 지지부진한 상태다.

여담으로 안철수 당시 노원구 병 지역구 국회의원 후보는 이곳을 상계동으로 착각하여 선거유세를 한 해프닝이 일어나기도 하였다.

구리시 서울 편입

서울특별시 중랑구, 광진구와 인접하다는 것을 구실로 토평동 주민들을 중심으로 서울 편입 주장이 나오기도 한다. 특히 2009년 구리-남양주 통합이 본격 거론되자 일부 구리주민들이 이에 대항하기 위해 서울 편입론을 주장하기도 했다.

하지만 구리시는 서울특별시 도시계획과 무관한 자생적인 위성도시라는 점에서 광명시. 과천시의 경우와 다르게 서울 편입의 타당성이 낮으며, 오히려 당국에서는 구리시-남양주시 통합이 바람직하다는 입장이다. 실제로 1995년에 구리시-남양주군-미금시 3자 통합이 고려된 적이 있을 정도다.

인천권

인천권 광역대통합

인천광역시 차원에서는 예전부터 지속적으로 주변 지역의 합병을 도모하였으며, 2014년 1월에 당시 송영길 인천광역시장이 500만 메가 시티론을 거론하면서 부천, 김포, 시흥의 인천 통합을 주장하였다. 인천권으로 분류되는 부천시, 시흥시, 김포시를 인천광역시에 통합하여 인천 발전을 꾀하자는 것. 그러나 부천, 김포, 시흥주민들은 인천 편입론에 매우 부정적인 입장을 보이고 있다.

부산권

웅동지구 부산 편입

웅천2동을 부산에 편입시켜야 한다는 요구가 있다. 크게는 웅천1동까지 편입시키자는 요구도 있다.

기초자치단체 통폐합 문제

수도권

구리시-남양주시 통합

1995년 도농통합 당시에 구리시-미금시-남양주군 3자 통합 또는 구리시-남양주군 서부, 미금시-남양주시-동부 통합이 추진되었으나 미금시와 남양주군이 도농통합시 남양주시로 통합하는 데 그쳤다.

구리시와 남양주시는 학군과 상권이 동일하고, 행정인프라를 공유하는 동일생활권이다.

2009년에 구리시-남양주시 통합 문제가 본격 제기되었으나 구리시청과 서울 편입을 주장하는 일부 주민들의 거센 반발로 무산된 바가 있다. 2015년에는 지역 차원에서 통합이 재추진되고 있는 분위기다.

부천시-광명시 통합

도 폐지안을 염두에 둔 시군구 통폐합 방안에서 부천-광명 통합이 여려차례 나온 적 있는데, 특히 광명시 지역사회의 반발로 묻혀버린 바 있다. 부천시와 광명시는 역사와 생활권이 상이하다는 문제가 크다. 특별시, 광역시 추가 확장을 고려하지 않아 생긴 끼워맞추기 통합안이라는 지적이 많다.

호남권

전주시 · 완주군 통합문제

전북 제1의 도시인 전주시는 광역시 승격을 오래전부터 염원해왔으며, 실제로 8~90년대에 노태우, 김영삼 정부에서 계속 직할시 승격이 논의되기도 하였다. 하지만 항상 인구가 기준을 충족시키지 못하여 발목을 잡혔는데, 이를 타파할 방안으로 주변 완주군을 통합해 인구를 확보하고 광역시로 승격하자는 것. 하지만 2013년 6월 26일에 실시된 완주군 주민투표에서 유효표 가운데 55%가 반대해 통합이 무산되었다.

또한 현재 전주시와 완주군의 인구를 합해도 약 74만 명 수준인데, 최소한 100만 명 근처는 가야 광역시의 광자라도 꺼내볼 수 있다는 것이 큰 과제이다. 현재 전주시는 서부신시가지와 완주군 이서면 부근에 혁신도시를 착공해 인구를 늘려보겠다는 의지를 가지고 있으나 과연 얼마나 효과를 거둘 수 있을지도 미지수.