김이수 재판관[편집 | 원본 편집]
세월호 참사 관련 소추사유에 관한 보충의견[편집 | 원본 편집]
피청구인의 생명권 보호의무 위반을 인정하지 못하는 것은 다수의견과 같다. 우리는 피청구인이 헌법상 대통령의 성실한 직책수행의무 및 국가공무원법상 성실의무를 위반하였으나, 이 사유만으로는 파면 사유를 구성하기 어렵다고 판단한다.
성실한 직책수행의무 위반이 탄핵 사유가 되는지[편집 | 원본 편집]
헌법이나 법률에 따라 대통령에게 성실한 직책수행의무가 구체적으로 부여되는 경우, 그 의무 위반은 사법심사의 대상이 될 수 있으므로 탄핵 사유를 구성한다. 대통령도 헌법 제69조의 성실한 직책수행의무와 국가공무원법 제56조의 성실 의무에 위반한 경우에는 헌법과 법률이 정하는 책임을 물어야 한다.
국가주권 또는 국가의 핵심요소나 가치, 다수 국민의 생명과 안전 등에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 ‘국가위기’ 상황이 발생한 경우, 대통령은 시의적절한 조치를 취하여 국가와 국민을 보호할 구체적인 작위의무를 부담한다. 이처럼 대통령에게 구체적인 작위의무가 부여된 경우 성실한 직책수행의무는 법적 의무이고, 그 불이행은 사법심사의 대상이 된다.
대통령의 성실한 직책수행의무 위반에 대해 탄핵 사유가 되는 법적 책임을 인정하기 위해서는, 첫째, ‘국가위기’ 상황이 발생하여야 하고(작위의무 발생), 둘째, 대통령이 국가의 존립과 국민의 생명, 안전을 보호하는 직무를 성실히 수행하지 않았어야 한다(불성실한 직무수행).
피청구인이 성실한 직책수행의무를 위반하였는지[편집 | 원본 편집]
작위의무의 발생[편집 | 원본 편집]
476명이 탑승한 세월호는 좌현으로 전도된 후 빠른 속도로 기울다가 전복되었다. 이는 다수 국민의 생명과 안전에 중대한 위험이 가해지거나 가해질 가능성이 있는 국가위기 상황에 해당함이 명백하므로, 피청구인은 시의적절한 조치를 취하여 국민의 생명, 신체를 보호할 구체적인 작위의무를 부담하게 되었다.
불성실한 직무수행의 존재[편집 | 원본 편집]
위기상황의 인식[편집 | 원본 편집]
해양수산부는 09:40경 위기경보 ‘심각’ 단계를 발령하였는데, 해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴얼은 최상위 단계인 ‘심각’ 단계의 위기경보 발령 시에는 대통령실(위기관리센터)과 사전 협의하도록 하고 있다. 따라서 국가안보실은 09:40 이전 상황의 심각성을 알았고, 피청구인이 집무실에 출근하여 정상 근무를 하였다면 09:40경에는 상황의 심각성을 알 수 있었다고 봄이 타당하다.
피청구인이 10:00경 보고받은 내용을 보면 피청구인은 늦어도 10:00경에는 매우 심각하고 급박한 상황이라는 점을 인지할 수 있었다고 봄이 상당하다.
피청구인은 언론사의 오보 때문에 상황을 정확하게 파악하기 어려웠다고 주장한다. 하지만 피청구인이 오보들을 보고받았다고 볼 자료가 없고, 청와대는 해당 보도가 해경에서 확인하지 않은 보도라는 사실을 알고 있었다. 따라서 위 오보는 피청구인이 10:00경 심각성을 인식하였으리라는 판단에 방해를 주지 아니한다.
피청구인은 당일 13:07경 및 13:13경 ‘190명이 추가 구조되어 총 370명이 구조되었다’는 내용의 보고를 받아 상황이 종료된 것으로 판단하였다고 주장한다. 피청구인이 위 보고를 받았다 하더라도, 104명의 승객이 아직 구조되지 못한 상황이라는 것을 알 수 있었으므로 상황이 종료되었다고 판단하였다는 주장을 받아들일 수 없고, 상황의 심각성을 인식한 시점을 오후로 늦출 수 없다.
따라서 피청구인은 늦어도 10:00경에는 세월호 사건의 심각성을 인지하였거나, 조금만 노력을 기울였다면 인지할 수 있었을 것으로 판단된다. 15:00에야 상황의 심각성을 인지하였다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
피청구인의 대처[편집 | 원본 편집]
국가위기 상황의 경우, 대통령은 즉각적인 의사소통과 신속한 업무수행을 위하여 청와대 상황실에 위치하여야 한다. 그럼에도 피청구인은 사고의 심각성 인식 시점부터 약 7시간이 경과할 때까지 별다른 이유 없이 집무실에 출근하지 않고 관저에 있으면서 전화로 원론적인 지시를 하였다.
피청구인은 10:15경 및 10:22경 국가안보실장에게, 10:30경 해경청장에게 전화하여 구조에 최선을 다하라는 취지의 지시를 하였다고 주장하나, 통화기록을 제출하지 않았으므로 위와 같은 통화가 실제로 있었다고 보기 어렵다. 당시 해경청장은 09:53경 이미 특공대 투입을 지시하였다고 하는데, 피청구인이 실제로 해경청장과 통화를 하였다면 같은 내용을 다시 지시할 수 없을 것이므로, 해경청장에 대한 특공대 투입 등 지시를 인정할 수 없다.
피청구인 주장의 최초 지시 내용은 매우 당연하고 원론적인 내용으로서, 사고 상황을 파악하고 그에 맞게 대응하려는 관심이나 노력을 기울이지 않았기에 구체성이 없는 지시를 한 것이다. 결국, 피청구인은 위기에 처한 수많은 국민의 생명과 안전을 보호하기 위한 심도 있는 대응을 하지 않았다.
국가위기 상황에서 대통령이 상황을 지휘하는 것은 실질적인 효과뿐만 아니라 상징적인 효과도 갖는다. 실질적으로는, 경찰력, 행정력, 군사력 등 국가의 모든 역량을 집중적으로 발휘할 수 있어 구조 및 수습이 빠르고 효율적으로 진척될 수 있다. 상징적으로는, 국정의 최고책임자가 재난 상황의 해결을 최우선 과제로 여기고 있다는 점을 보여줌으로써 구조 작업자들에게 강한 동기부여를 할 수 있고, 피해자나 그 가족들에게 구조에 대한 희망을 갖게 하며, 결과가 좋지 않더라도 최소한의 위로를 받고 재난을 딛고 일어설 힘을 갖게 한다.
진정한 국가 지도자는 국가위기의 순간에 신속하게 상황을 파악하고 대처함으로써 피해를 최소화하고 피해자 및 그 가족들과 아픔을 함께하며, 국민에게 어둠이 걷힐 수 있다는 희망을 주어야 한다. 국정 최고책임자의 지도력을 가장 필요로 하는 순간은 일상적인 상황이 아니라, 국가위기가 발생하여 그 상황이 예측할 수 없는 방향으로 흘러가고, 이를 통제, 관리해야 할 국가 구조가 제대로 작동하지 않을 때이다. 세월호 참사가 있었던 2014. 4. 16.이 바로 이러한 경우에 해당하는 것이었다.
그러나 피청구인은 그날 저녁까지 별다른 이유 없이 집무실에 출근하지도 않고 관저에 머물렀다. 그 결과 유례를 찾기 어려운 대형 재난이 발생하였는데도 그 심각성을 아주 뒤늦게 알았고 이를 안 뒤에도 무성의한 태도로 일관하였다.
국민의 생명과 안전에 급박한 위험이 초래된 국가위기 상황이 발생하였음에도, 그에 대한 피청구인의 대응은 지나치게 불성실하였다. 그렇다면 피청구인은 헌법 제69조 및 국가공무원법 제56조에 따라 대통령에게 구체적으로 부여된 성실한 직책수행의무를 위반한 경우에 해당한다.
결론[편집 | 원본 편집]
대통령이 국민으로부터 부여받은 민주적 정당성과 헌정질서의 막중함을 고려하면, 대통령의 성실의무 위반을 파면 사유로 삼기 위하여는 당해 상황에 적용되는 행위의무를 규정한 구체적 법률을 위반하였거나 직무를 의식적으로 방임, 포기한 경우와 같은 중대한 성실의무 위반이 있어야 된다고 봄이 상당하다.
피청구인은 국가공무원법 상의 성실의무를 위반하였으나 당해 상황에 적용되는 행위의무를 규정한 구체적 법률을 위반하였음을 인정할 자료가 없고, 위에서 살핀 것처럼 성실의무를 현저하게 위반하였지만 직무를 의식적으로 방임하거나 포기한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다.
그렇다면 피청구인은 헌법상 대통령의 성실한 직책수행의무 및 국가공무원법상 성실의무를 위반하였으나, 이 사유만 가지고는 국민이 부여한 민주적 정당성을 임기 중 박탈할 정도로 국민의 신임을 상실하였다고 보기는 어려워 파면 사유에 해당한다고 볼 수 없다.
국가 최고지도자가 국가위기 상황에서 직무를 불성실하게 수행하여도 무방하다는 그릇된 인식이 우리의 유산으로 남겨져 수많은 국민의 생명이 상실되고 안전이 위협받아 이 나라의 앞날과 국민의 가슴이 무너져 내리는 불행한 일이 반복되어서는 안 되므로 피청구인의 성실한 직책수행의무 위반을 지적하는 것이다.
안창호 재판관[편집 | 원본 편집]
그동안 우리 헌법이 채택한 대통령제는 대통령에게 정치권력을 집중시켰음에도 그 권력에 대한 견제 장치가 미흡한 제왕적 대통령제로 평가된다.
1987년 대통령 직선제 헌법 개정으로 대통령 '권력 형성'의 민주적 정당성 측면에서는 획기적인 변화가 있었지만, 대통령 '권력 행사'의 민주적 정당성 측면에서는 과거 권위주의적 방식에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 이러한 현행 헌법의 권력 구조는 피청구인의 리더십 문제와 결합하여 '비선 조직의 국정 개입, 대통령의 권한 남용, 재벌 기업과의 정경유착'과 같은 정치적 폐습을 가능하게 하였다.
현행 헌법의 대통령은 제왕적 대통령제라는 신조어를 만들어 낸 워터게이트사건이 문제된 미국 대통령보다 집중된 권력을 행사할 수 있는 것으로 평가된다. 1987년 제9차 헌법 개정 때보다 국가 경제의 규모가 십여 배 확장되고 사회적 갈등 구조가 다층적으로 심화되고 있는 현실에서는, 국가의 원수이자 행정부의 수반인 대통령의 업무는 양적으로 증가되었을 뿐만 아니라 질적으로 전문화·다양화·복잡화되었다. 대통령 권력은 실질적으로 확대되었고, 민주적 정당성을 부여받지 못한 비선 조직은 강력한 대통령 권력에 기대어 활동 공간을 넓힐 수 있었다.
비선 조직의 국정 개입은 정책 결정의 투명성·공정성 제고, 국민의 예측·통제 가능성 확보, 그리고 권력 행사에 따른 책임의 담보라는 측면에서 취약하다. 특히 비선 조직의 '계속적인' 국정 개입은 국민과 국가기관 사이의 '민주적 정당성의 연결 고리'를 단절하고, '정치과정의 투명성'과 '정치과정에서 국민의 참여 가능성'을 차단함으로써 대의민주제 원리를 형해화할 수 있다. 대통령 권력을 과도하게 집중시킨 현행 헌법의 권력 구조는 최서원의 국정 개입을 조장함으로써 권력 행사의 민주적 정당성과 절차적 투명성 확보에 심각한 문제점을 보이고 있다.
제왕적 대통령의 지시나 말 한마디는 국가기관의 인적 구성이나 국가정책의 결정에서 절대적인 영향력을 발휘한다. 대통령의 리더십에 따라 차이가 있지만, 국무총리를 비롯한 고위 공직자들은 대통령의 의사 결정과 지시에 복종할 뿐, 대통령의 뜻과 다른 의견을 자유롭게 개진하기 어렵다. 더욱이 현행 헌법상 대통령 권력의 과도한 집중은 아직 청산되지 않은 하향식 의사 결정 문화와 정의적(情意的) 연고주의와 결합하여 대통령의 자의적 권력 행사의 문제점을 심각하게 할 수 있다.
우리나라는 선거에서 1표라도 더 얻으면 제왕적 정치권력을 획득하고 그렇지 못하면 권력으로부터 소외되는 승자 독식 다수대표제를 채택하고 있다. 그 결과 우리 사회의 중요한 가치와 자원은 정치권력을 중심으로 편성되고, 정치권은 그 권력 획득을 위해 극한 대립과 투쟁으로 분열되어 있다. 정치 세력 간의 이전투구는 이념 대립과 지역주의를 부추기고 사회적 갈등을 유발하기도 한다. 그 결과 국가기관의 인적 구성이나 국가정책의 결정이 투명한 절차를 통해 공정하게 이루어지는 것이 아니라, 대통령의 사적·당파적 이익에 따라 자의적으로 이루어지기도 한다.
대통령의 권한 남용은 법치국가의 이념을 훼손하고, 개인의 기본권을 침해할 수 있으며, 직업 공무원 제도의 본질적인 내용을 훼손할 수 있다. 특히 대통령의 권한 남용이 사익 추구를 이유로 할 경우에는 국가 공동체가 지향하는 공동선(共同善)과 공통 가치(共通價値)를 훼손할 수 있다.
정치권력의 재벌 기업과의 정경유착은 재벌 기업에게는 특권적 지위를 부여하는 반면, 다른 경제 주체의 자발성과 창의성을 위축시키는 결과를 초래하기도 한다. 대통령 권력의 과도한 집중은 정경유착의 원인이 되어 시장경제 질서의 핵심 가치인 개인과 기업의 재산권·경제적 자유를 침해하고 경제적 정의와 사회적 공정성 실현의 걸림돌이 될 수 있다.
현행 헌법의 권력 구조 아래에서 계속되고 있는 '비선 조직의 국정 개입, 대통령의 권한 남용, 재벌 기업과의 정경유착'은 제왕적 대통령제가 낳은 정치적 폐습이다. 이러한 정치적 폐습은 주요한 헌법 가치인 민주적 정당성과 절차적 투명성, 사회적 공정성과 경제적 정의의 실현을 방해하고 있다.
정치권력은 주권자인 국민으로부터 멀어지는 집권화(集權化) 경향을 띠고, 집권화는 절대주의를 지향하며, 절대 권력은 반드시 부패한다. 더욱이 전문적이고 복잡다기한 현대 국가의 방대한 정책 과제를 대통령 개인의 정치적 역량에 맡기는 것은 오히려 비효율을 초래할 수 있다.
우리나라가 시대적 과제를 효과적으로 수행하기 위해서는, 권력 구조가 타협과 숙의(熟議)를 중시하고 사회의 다양한 이해관계를 투명한 절차와 소통을 통해 민주적으로 조율하여 공정한 권력 행사가 가능하도록 해야 한다. 투명하고 공정한 권력 행사는 사회적 갈등을 해소하고 사회적 신뢰와 국민 안전을 제고하여 사회 통합과 국가 발전을 이룰 수 있기 때문이다(이사야 32장 16절-17절 참조). 따라서 정경유착 등 정치적 폐습과 이전투구의 소모적 정쟁을 조장해 온 제왕적 대통령제는 협치와 투명하고 공정한 권력 행사를 가능하게 하는 권력 공유형 분권제로 전환하는 권력 구조의 개혁이 필요하다.
국민이 선출한 대통령에게 권한을 집중시킨 우리 헌법의 역사, 국민의 개별 국가기관에 대한 신뢰도, 남북 분단에 따른 안보 현실, 정부 형태에 대한 국민의 법 감정 등을 고려할 때, 이원집정부제, 의원내각제 또는 책임총리제의 실질화 등이 국민의 선택에 따라 현행 헌법의 대통령제에 대한 현실적 대안이 될 수 있다.
과도하게 집중된 대통령 권력을 분산하는 방법은 정부 형태의 변경과 함께, 중앙집권적인 권력을 지방으로 대폭 이양하여 주민 근거리(住民近距離) 민주주의를 실현하는 것이다.
우리 사회의 다양한 이해관계의 조화로운 해결을 위해서는 정당의 정체성을 확립하고 비례대표 국회의원후보자의 선정과정에서 투명성과 공정성을 확보하는 가운데 비례대표제를 확대해야 한다(헌재 2016. 5. 26. 2012헌마347 보충 의견).
과도하게 집중된 대통령 권력을 분권하는 과정에서 국회나 지방자치 기관에 분산된 권력은 국민소환제·국민발안제·국민투표제 등 직접민주제적 요소의 강화를 통해 통제되는 방안이 적극적으로 검토되어야 한다.
권력 구조의 개혁은 주권자인 국민의 의사가 충실히 반영되도록 설계된 국민 참여 과정을 거쳐야 한다. 이는 정치 세력 사이의 권력 투쟁이나 담합의 장으로 전락하지 않고 이성적 대화와 숙의가 이루어지고 다수 국민의 의사가 수렴되는 민주적 공론화 과정이 되어야 한다.
'대통령의 파면을 정당화할 정도의 중대한 법 위반 행위'의 여부는 확정적·고정적인 것이 아니라 구체적 사건에서 '대통령의 법 위반 행위'의 경위와 내용, 침해되는 헌법질서의 의미와 내용뿐만 아니라, 탄핵심판의 시대적 상황, 지향하는 미래의 헌법적 가치와 질서, 민주주의의 역사와 정치적·경제적·사회적·문화적 환경, 헌법 수호에 대한 국민의 법 감정 등이 종합적으로 고려되어 결정된다. 헌법상 평등은 불법의 평등까지 보장하는 것은 아니다.
대통령의 법 위반 행위가 증거에 의해 인정되고 그 법 위반 행위가 위와 같은 점이 고려되어 '대통령의 파면을 정당화할 정도의 중대한 법 위반 행위'로 인정된 이 사건 심판에서 과거 정권에서의 법 위반 행위와 비교하여 이를 기각하여야 한다는 주장은 더 이상 의미 있는 주장이 아니다.
대통령은 국민 모두에 대한 '법치와 준법의 상징적 존재'인 것이다. 이에 따라 대통령은 헌법을 수호하고 실현하기 위한 모든 노력을 기울여야 할 뿐만 아니라, 법을 준수하여 현행법에 반하는 행위를 해서는 안 되며, 나아가 입법자의 객관적 의사를 실현하기 위한 모든 행위를 해야 한다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 대통령의 법 위반 행위는 일반 국민의 위법행위보다 헌법 질서에 미치는 부정적 영향이 크다고 할 것이므로 엄중하게 대처해야 한다.
우리나라에서는 '부정 청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률'이 2015년 3월 제정되어 2016년 9월 시행되었다. 이 법률은 공직 사회의 부패 구조를 청산하여 공직자의 공정한 직무수행을 보장하고 공공기관에 대한 국민 신뢰의 확보를 입법 목적으로 한다. 공정하고 청렴한 사회를 구현하려는 국민적 열망에 비추어 보더라도 대통령의 법 위반 행위에 대해서는 엄정하게 대처하지 않을 수 없다.
우리와 우리 자손이 살아가야 할 대한민국은 인간의 존엄과 가치를 존중하고 국민의 기본권을 최대한 보장함으로써, 국민 모두가 자유롭고 평등하며 안전하고행복한 삶을 영위하는 나라이다. 그런데 이 사건 심판 청구를 기각한다면, 앞으로 대통령이 이 사건과 유사한 방법으로 헌법과 법률을 위반해도 파면의 결정을 할 수 없게 된다. 그 결과 정경유착 등 정치적 폐습은 확대·고착될 우려가 있다. 이는 현재의 헌법질서에 부정적 영향을 주는 것일 뿐만 아니라 나아가 우리 헌법이 지향하는 이념적 가치와도 충돌한다.
이 사건 심판 절차의 전 과정에서 대통령의 직무수행 단절로 인한 국정 공백은 중대하고 국론 분열로 인한 국가적 손실은 엄중하다. 이러한 난국을 극복하고 국민 통합을 이루기 위해서는 대통령 개인에 대한 탄핵 심판을 넘어 비선 조직의 국정개입, 대통령의 권한남용, 재벌기업과의 정경유착과 같은 정치적 폐습을 청산하고, 정치적 폐습을 조장한 권력구조를 개혁하기 위한 반성과 성찰이 있어야 한다.
제왕적 대통령제를 규정한 현행 헌법의 권력 구조는 피청구인의 법 위반 행위를 정당화하는 구실이 될 수 없다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 대통령 권력의 과도한 집중이 피청구인의 법 위반 행위를 부추긴 요인이었음을 부인할 수 없다. 더욱이 대통령 탄핵심판에서 나타난 시대정신은 통치보다는 협치, 집권(集權)보다는 분권, 투명하고 공정한 권력 행사로 나아갈 것을 명령하고 있다.
"오직 공법을 물같이, 정의를 하수같이 흘릴지로다(아모스 5장 24절)." 성경 말씀이다. 불법과 불의를 버리고 바르고 정의로운 것을 실천하라는 말씀이다.
이 사건 탄핵 심판은 보수와 진보라는 이념의 문제가 아니라 헌법적 가치를 실현하고 헌법질서를 수호하는 문제이다. 그리고 이 사건 탄핵심판은 단순히 대통령의 과거 행위의 위법과 파면 여부만을 판단하는 것이 아니라 미래 대한민국이 지향해야 할 헌법적 가치와 질서의 규범적 표준을 설정하는 것이기도 하다.
피청구인에 대한 파면 결정은 자유민주적 기본 질서를 기반으로 한 헌법 질서를 수호하기 위한 것이며, 우리와 우리 자손이 살아가야 할 대한민국에서 정의를 바로 세우고 비선 조직의 국정 개입, 대통령의 권한 남용, 정경유착과 같은 정치적 폐습을 청산하기 위한 것이다.