철도구조개혁(鐵道構造改革;Railway reform)은 철도에 대한 정부 정책, 투자 전략, 경영 구조 등을 개편하여 철도의 효과성을 증진하려는 시도를 통칭하는 것을 말한다. 또한 협의로 말하는 경우, 한국철도에서 2000년대 초반에 착수되었던 철도청 등의 재편을 축으로 한 정부의 철도 사업 개편 과정을 의미한다.
개요[편집 | 원본 편집]
철도구조개혁은 철도를 경영을 개선하려는 제반의 노력, 특히 근본적인 정부 정책이나 경영 시스템을 개변하여 효과성 및 효율을 개선하려는 시도를 말한다. 이런 구조개혁의 방법론으로서 사업부문이나 자산의 민간 이관, 즉 민영화 등의 방법이 쓰이기 때문에 종종 등치화 되는 경우가 있지만 철도구조개혁이 곧 철도의 민영화가 되는 것은 아니나, 종종 착오되기도 한다.
철도 구조개혁은 통상 자동차화의 진척과 철도의 노후화 및 진부화, 노사관계 및 규제정책 등으로 인해 철도의 운영 성과가 저하되는 것을 개혁하여 더 높은 경지의 성과를 추구하고자 추진된다. 특히나, 대개의 철도가 저런 운영 성과의 저하를 벌충하기 위해서 방대한 공적 재원을 소진하는 경우가 많기에 정부 재정의 개선 차원에서 종종 추진된다.
역사[편집 | 원본 편집]
철도의 사업구조 자체는 과거 전쟁을 거치면서 정부의 개입이 확대되고, 점차 네트워크 전체를 단일 조직체에 의해 운영되는 방향으로 흘러왔었다. 이는 개별 기업체나 조직에 의해 노선이 경영되면서 네트워크의 분절화가 발생하여 여객 및 화물의 운송에 문턱과 지체를 만드는 요인이 되었으며, 특히나 전시 동원을 할 경우 예비병력의 이동이나 물자의 공급 등 병참에 지장을 주었기 때문이었다. 또한, 세계대전을 통해 총력전 체제를 겪고, 전략 폭격이나 전시 사용 거부, 징발, 사보타지 등으로 철도망 자체가 막대한 피해를 입었기에, 개별 기업 단위에서 이를 복구하는데에는 한계가 있었으며, 따라서 정부의 전후 복구 차원에서 국유화 내지 흡수합병을 통한 단일 조직화가 진행되기도 하였다. 결과적으로 제2차 세계대전 이후에는 미국 정도를 제외하면 대부분의 국가에서 철도망은 대개 국유철도의 형태로 운영되게 되었다.
그러나 이런 대규모 단일 조직의 철도 운영은 대개 조직의 효율성 면에서는 그리 좋지 못했으며, 특히 자동차화가 진척되고 민간 부문의 활동이 활발해지면서 점차 구시대적이고 비효율적인 조직으로 비춰지게 되었다. 특히, 자동차화로 인해 여객과 화물의 유출이 본격화되고, 이로 인한 적자가 증가하면서 국유화된 철도는 재정 적자의 온상이 되었다. 또한, 이런 적자로 인한 내핍과 생산성 향상 압박, 인원 감축 등의 경영 조치는 조합 운동의 경직화, 강성화를 초래하면서 경영 시책을 적용하는데 큰 저항 요인이 되었으며, 이는 다시 효율의 저하를 초래하는 악순환으로 이어지게 되었다.
이 와중에서 신자유주의가 정치와 행정, 경제의 새로운 조류가 되면서, 이런 고착 상태에 빠진 철도에 대해서도 급진적인 효율화를 추구하게 되었다. 특히 이 과정에서 정부기능의 축소, 균형재정과 민영화가 주된 관심사가 되었고, 이 과정에서 국유철도들은 막대한 재정을 빨아들이는 문제아로 다뤄지게 되었다. 이에 따라 철도의 상하분리나 민영화같은 기법을 사용한 구조개혁이 각국에서 단행되었다.
평가[편집 | 원본 편집]
찬성측[편집 | 원본 편집]
철도구조개혁은 철도의 경쟁력을 회복하는데 기여했다고 평가한다. 구조개혁을 통해서 전반적으로 수송량 증가와 생산성 향상을 통해 재무구조가 호전되는 성과를 보이고 있다고 언급한다.[1]
구조개혁의 결과로서 철도수송 서비스의 신뢰성, 쾌적성이 개선되었다고 평가하기도 한다. [2] 배차가 개선되었고, 속도 향상이 이루어졌으며, 상호직통운전, IC카드 보급, 배리어 프리 개선, 신규 역의 건설 등이 이루어진 것이 대표적인 개선으로 꼽힌다. 또한, 사고 건수의 감소로 인한 수송 서비스의 신뢰성 향상 또한 구조개혁의 성과로 꼽는다.
반대측[편집 | 원본 편집]
가장 크게 지적하는 문제로 공공성의 후퇴를 들 수 있다.[3]
사업부문의 과도한 분할과 외주화로 인해 유지보수 작업의 안전관리가 부실해져 작업자 사망사고가 증가하고, 또한 채산 위주의 행태로 선로 등의 인프라 관리 질이 저하되는 것이 지적된다. 또한 재정적으로도 보조금의 지출 증가가 발생하면서도 운임 또한 꾸준히 올라가 이용객의 부담 증가로 이어지는 문제가 나타남을 지적하기도 한다.
한국철도에서의 철도구조개혁[편집 | 원본 편집]
구 철도청의 적자가 누적되고, 경부고속철도 공사의 준공이 다가오면서 경영체제의 재정비 필요성이 제기되면서 건설교통부(현재의 국토교통부)는 철도청의 구조개혁을 추진하게 된다. 당시 국민의 정부는 IMF 관리사태를 겪으면서 정부 개혁과 재정 개선 압박을 받고 있는 상황이었으며, 정책 전반에서 신자유주의의 영향을 강하게 받고 있어서 연간 평균 3천억원 상당의 적자를 내고, 누적 부채는 1.5조원에 이르는 철도청을 정리할 유인이 상당하였기에, 적극적으로 정책을 추진하게 된다.
이전부터 해외차관 도입에 따른 내정 개선 요구 등으로 철도청의 공사화 요구는 계속 이어진 바 있으나, 공사화 전환시의 인건비 부담 증가를 축으로 한 비용 증가와 정부의 역할 변화에 대한 우려 등으로 지연되어 왔으며, 결과적으로 입법까지는 이루어졌으나 1992년 말에 '경영개선 후 추진'을 이유로 연기하였다. 이후 2,500명의 감원과 상하분리를 요지로 한 공사 추진안을 1996년에 시행하고자 하였으나, 2조원 규모의 정상화 재원 마련이 어려운데다, 영업적자 지속 및 인건비 부담 증가를 이유로 결국 백지화하게 되었다. 백지화 이후 정부 현업 체제를 유지하면서 일부 경영자율권을 부여하는 "국유철도 운영에 대한 특례법" 입법으로 포기되었다. 이후 아예 근본적인 개혁책으로서 철도청의 민영화를 주장하는 여론이 경제계를 중심으로 제기되기 시작하였다.
이에 따라 1999년에 한국생산성본부 및 가립회계법인에 의해 실시된 철도청 경영진단 결과 철도구조개혁 방안이 건의되었으며 이를 받아 정부는 철도구조개혁에 대한 정부 방침을 결정하게 된다. 이에 따른 구조개혁 실행방안 용역을 실시하고, 이를 근거로 철도구조개혁심의위원회를 구성하여 2000년에 건의안을 제출, 이를 받아 철도산업구조개혁추진위원회를 구성하여 구조개혁을 추진하게 된다.
당시 철도구조개혁 방안에서는 공무원이 직접 철도를 영업하는 100여년전의 소유경영구조를 그대로 유지하는 것 자체를 문제시하여,그로인해 경직적인 운영으로 자율·책임 경영에 한계가 있으며 따라서 경영적자가 발생하고 수송분담율이 떨어지는 구조적 한계가 있다고 적시하였다. 이에 따라 상하분리 모델을 도입하여, 운영회사와 시설공단으로 분리하고, 시설투자와 안전 규제 등은 정부기능으로 가져오는 구조개혁 모델을 수립하여 이를 2001년에 "철도구조개혁기본계획"으로 확정 공고하게 된다.
그러나, 이는 “한국철도주식회사”라는 정부출자 공기업을 설립하고, 추후 지분을 매각하는 것을 전제로 하고 있기에 노동조합은 물론이고 국민여론의 악화를 초래하였으며, 그 결과 2002년에 민영화 반대 파업과 2003년 철도 구조개혁법안 반대 파업을 초래하게 되었다. 이후 새로 선출된 참여정부는 여론의 비난을 사던 민영화 안을 사실상 유보하여, 이를 기본계획에서 제외하고 추진하였으며, 2005년에 한국철도공사와 한국철도시설공단의 설립으로 일단락 되게 되었다.