민간투자사업

민간투자사업(民間投資事業)은 민간자본을 끌어들여 사회기반시설(SOC)를 정비하는 제도다. 줄여서 민자사업이라고도 한다.

개요

민간투자사업은 정부 재정이 아닌 민간 자본을 활용하여 공공재 및 각종 사회기반시설을 정비하도록 하는 제도를 의미하며, 좀 더 정확히는 "사회기반시설에 대한 민간투자법"에 의한 기반시설 정비 사업을 의미한다. 해외에서 말하는 민관합작(Public-private partnership)의 한국화된 제도인 셈이다.

민간투자사업 자체는 현재의 법이 성립하기 이전에도 이미 유사한 사례가 존재한다. 원효대교의 경우도 초기 건설은 민간자본에 의해 건설되어, 통행료를 징수하여 건설비를 회수하는 방식을 취했으나 수익이 기대만큼 나오지 않자 사업을 포기한 경우이다. 또한 민자역사 역시 민간자본으로 역 건물을 정비하는 대신 상업시설을 설치 그 수익을 회수해 가도록 하는 방식의 사업으로 민간투자사업과 유사한 방식이다. 현재의 민간투자사업은 이런 방식을 좀 더 체계적이고 더 넓은 범위에 대해 적용할 수 있도록 획정된 것이라 할 수 있다.

정부의 재정은 사실상 세금 등으로부터 얻어지는 세입에 의해서 한정될 수밖에 없으며, 일시에 대규모의 사업을 집중 추진하기에는 늘 한계가 존재할 수밖에 없다. 그렇다고 국채를 대량으로 발행하는 식으로 사업을 진행할 경우, 거시경제에 미치는 영향이 상당히 커질뿐더러 재정구조의 악화를 피할 길이 없을 것이다. 그래서 민간으로부터 자본투자를 받고 그 사회간접시설로부터 얻어지는 이익을 민간이 회수하도록 하면 재정부담을 덜 수 있을 것이라 기대해서 도입된 것이 이 민간투자사업이다. 동시에, 공공부문에 대해서 민간의 투자 참여를 통한 민영화를 촉진하는 효과도 거둘 수 있다. 물론, 현실은 이런 이상과는 아주 동떨어진 결과를 초래했다.

원래의 민간투자사업은 사용료를 회수할 수 있는 사업에 대해서만 적용되며, 적어도 이를 시행했을 때 편익이 존재해야 한다. 그러나 현실은 아래 설명할 임대형 민간사업 같은 사실상 할부 금융인 사업들이 판을 치고 있는 상황이다.

유형

사업제안 방식에 따른 구분

• 정부고시사업

  주무관청이 민간투자대상 사업을 발굴하여 모집하는 방식. 정부가 이러이러한 사업에 대해 민간투자를 모집한다고 고시를 내면 민간투자자들이 여기에 응해서 사업화하는 것이다. 대부분의 사업이 정부고시사업으로 시행되었다.

• 민간제안사업

  정부고시사업과 반대로 민간이 사업을 발굴하여 주무관청에 민자사업으로 선정해 달라고 제안하는 방식이다. 이 경우에는 정부고시사업에 비해서 여러 가지 제약이 적용되게 된다. 민간제안사업으로 추진된 대표적인 민자사업으로 신분당선이 있다.

사업시행 방식에 따른 구분

건설(Build), 소유이전(Transfer), 운영(Operate), 임대(Lease) 4개 요소의 조합에 따라 다양한 형태의 사업형태가 존재하나 크게 3개 방식으로 구분할 수 있다. 간혹 건설 대신 개·보수(Rehabilitate)가 들어가는 경우가 있으나 한국에선 아직 사례가 없다.

• 수익형 민자사업(BTO)

  건설(Build)-소유이전(Transfer)-운영(Operate)를 줄여서 BTO라고 한다. 말 그대로 시설을 건설한 후 일정기간동안 시설관리권(사용권)을 가지고 최종사용자에게 사용료 등을 부과하는 등 시설을 운영하여 투자수익을 회수하는 방식을 말한다.

  이용료를 통해 수익을 회수하는 만큼 재정부담을 경감할 수 있으며, 또한 운영에 대한 리스크가 발생하지만 민간의 경영기법을 적극적으로 활용할 수 있다는 장점이 있다물론 현실은 시궁창이지만. 고속도로, 철도, 항만, 공항, 하수처리장 등의 시설에 적용될 수 있다. 참고로 소유이전을 운영기간 종료 후에 하는 경우도 있는데 이 경우는 BOT라고 한다. 소유이전을 먼저하느냐 나중에 하느냐의 차이.

• 임대형 민자사업(BTL)

  건설-소유이전-임대(Lease)를 줄여서 BTL이라고 한다. 시설을 건설한 후 정부 등이 해당 시설을 사용하면서 임대료 형태로 돈을 지불하여 투자수익을 회수하는 방식을 말한다. 사실상의 정부에 의한 인프라 할부구매. 시설임대료를 거저 앉아서 먹는 만큼 민간이 가져가는 리스크는 극히 작다.

  정부가 부도나거나, 시설에 하자가 나거나 해서 민간이 때워야 할 부담이 새로 생기는 정도만 리스크로 부담하게 된다. 대개 학교 건물이나 군부대의 숙사 등 건축물들, 하수관로, 복지시설 등에 이것을 주로 활용한다. 역시 소유이전의 시점에 따라 BLT라고도 할 수 있다. Bacon-Lettuce-Tomato가 아니다! 역시 소유이전의 시점에 의한 차이.

• 소유형 민자사업(BOO)

  시설의 이전 없이 민간사업자가 그대로 시설을 소유하여 운영한다(Build-Own-Operate). 이 경우는 사회간접시설임에도 불구하고 민간이 지속 소유·운영하는 게 인정되는 것으로, 그냥 민간사업인데 SOC부문에 걸쳐진 사업을 하는 거라고 보면 비슷하게 이해될 수 있을 것이다.

비판

부적정한 사업 추진

민간투자사업은 수익성이 있어 그 수익을 근거로 추진해야 하나, 정작 대부분 추진된 사업은 예산사업으로 적정한 타당성이 나오지 않아 우선순위가 밀린 것들이 대부분이었다. 대개 정치적인 이해관계에 의해 사업이 결정되다 보니, 예산의 우선순위에서 밀려버린 불요불급한 사업들이 대거 추진되는 결과를 초래하였다. 또한, 이를 위해서 실시한 수요예측은 대개 엉터리로 이루어진 경우가 대부분이어서 다음 항의 수익보전제도로 막대한 정부 부담을 초래하여 민자사업으로 정부예산 사용의 적정화를 하기보다 정부예산의 비효율화를 일으키고 말았다.

건설보조금 논란

민간투자사업은 이름대로라면 민간자본으로 사업이 이루어져야 할 거 같지만, 실제로는 막대한 건설보조금을 정부가 제공하는 경우가 대부분이어서 민간자본이 오히려 소수자본이 되는 경우도 발생하기도 한다. 결국 민간투자사업이라고 하지만 실체는 재정사업이고 민간투자자에 수익을 주기 위한 우회루트로서 이용되는 경우가 발생한다고 비판할 수 있다.

수익보전제도 문제

기존 민간투자사업은 수익형 민자사업에 대해서 위험분담이라는 명목하에 최소운영수입보장(MRG) 제도가 광범위하게 적용되었었다. 최소수익보장은 예상 수요를 기준하여 이보다 미달할 경우 정부가 보조금을 집행하여 모자란 수익을 지급하는 제도이나, 예상수요를 과다하게 예측하여 사실상 민간투자자가 전혀 리스크를 부담하지 않는 형태로 사업이 전개되고 말았다. 결과적으로 민간투자사업이 불요불급한 사업을 타인 자본으로 집행하는 결과를 초래하여 재정부담을 증가시켰으며, 또한 위험분담이라는 제도취지에 맞지 않게 민간투자자의 방만경영을 불러일으키는 이중의 낭비를 초래하였다.

이에 대한 비판이 거세지자 최소수익보장 제도의 적용을 축소하는 등 제도를 개선하였으나, 이미 운영 중인 민자사업에 대해서는 적용되지 않아 보조금 지출을 개선하는 데에 한계가 있었다.

최근에는 저금리를 빌미로 기존 사업에 대해 표준비용보전(SCS) 방식으로 재구조화 내지 협약변경을 추진하는 예가 많으나, 민간투자자와의 협상을 통해서만 가능한 만큼 쉽게 진척되지는 못하고 있다.

과도한 민간 이익 추구

수익형 민간투자사업은 건설 과정에서 고가발주를 남발하여 건설투자자들에게 막대한 수익을 안겨주고 이후 수익회수에 모든 부담을 전가하는 행태가 발생하기도 하였다. 실제 민간투자사업으로 진행된 건설발주는 유효경쟁이 되는 경우도 적고 낙찰율(예정가격 대비 낙찰가격)도 90%대에 육박하여 다른 경쟁입찰 사업보다 낙찰가가 높게 나타나고 있다. 일단 건설업자들이 투자하여 민자사업을 개시한 후, 건설비로 수익을 먹은 뒤 재구조화를 실시하여 재무투자자에게 지분을 팔아넘기고 철수하는 식으로 운영하는데, 이른바 "먹튀" 논란이 여기에서 발생하게 된다.

또한, 민간투자자로부터 과도한 후순위채를 차입하여, 이자의 형태로 수익을 밀어주고 법인을 부실화시키는 문제가 발생하였다. 후순위채는 원래 청산시 순위가 밀리기 때문에 리스크를 이유로 이자를 높게 받는 것인데, MRG등으로 리스크를 사실상 부담하지 않는 법인이 후순위채를 발행하는 것은 법인 수익을 빼먹는 "우회경로"이기 때문. 이 또한 운영수익을 적당히 챙긴 후 부실회사를 청산 또는 매각하고 빠지기 때문에 "먹튀"행위로 볼 수 있다.

이외에도 운영위탁 등을 빙자하여 특수관계인에게 수익을 몰아주는 경우도 지적되고 있다. 최근에 들어서 제기되고 있으나 아직까지 큰 이슈가 되고 있지는 않다.

같이 보기

• 민간투자고속도로 : 줄여서 민자고속도로라 불린다. 대표적인 민간투자사업.